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　　近10多年來，由于具有比較效益高、省工省勞等特點，同時受糧食補貼、保護價收購等諸多因素影響，玉米成為我國發展速度最快的糧食作物。全國玉米播種面積從2000年的3.5億畝增加到2013年的5.4億畝，增了158%;產量則從2000年的1.1億噸增加到2.2億噸，翻了一番。玉米不僅在江淮地區、東北平原核心區等適宜區快速發展，同時也在東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區等非適宜區、次適宜區大量種植，造成了局部地區災害頻發、農業用水超量、水土流失等不利情形，區域農業生態系統受到挑戰。目前，我國國內玉米產量超過需求，加上國際市場進口玉米沖擊，價格倒掛，導致庫存壓力不斷加大。國內最大玉米產區東北地區玉米庫存達到3315億斤，產業進一步發展已受到若干“瓶頸”制約。

　　一、玉米產業發展面臨的形勢

　　首先，全球玉米供需格局發生重大變化。2012年以來，玉米供需格局發生了根本變化，表現為全球玉米種植面積持續擴大，供給量不斷攀升，但需求增長有限，主要原因：一是受飼料高粱、大麥等低成本飼料作物替代影響，玉米飼料需求放緩;二是玉米作為能源作物，受到石油價格走低影響，加工企業開工不足;三是玉米淀粉等其他加工品受全球經濟低迷影響，需求增長緩慢。從長遠看，我國玉米飼料主要供給對象以豬、雞為主，而目前我國人均豬肉和雞肉占有量已超過世界平均水平，繼續增長空間有限。玉米能源產品，包括酒精、淀粉等，受到更加低成本的木薯等產品替代影響，需求低迷的格局短時期內很難改變。近幾年來，我國玉米富余量一直維持在5000萬噸以上，2013年度達到1.2億噸，庫存壓力加大態勢明顯。

　　其次，我國玉米產業競爭力不強。從成本來看，與美國等發達國家相比，我國玉米在規模化種植、機械化生產等方面尚有較大差距。同時，我國玉米最適宜區僅限于東北平原、黃淮海及長江中下游平原，與美國等主產國相比，各種植區不同程度存在水資源短缺、寒害、旱害等制約因素，玉米生產成本高，處于競爭劣勢。以2014年3月的新奧爾良離岸價為例，每斤僅0.66元，與同時期我國1.1元的收購價相比優勢十分明顯。受加入WTO貿易政策、以及不斷簽訂的多邊、雙邊自由貿易協定影響，美國、澳大利亞、巴西等玉米主產國的玉米更加順暢進入中國，國內用戶寧愿選擇價格更低的進口玉米，使得國內玉米在糧庫大量囤積。從結構來看，當前我國玉米品種結構與消費快速升級不相適應矛盾日益凸顯，優質化、多樣化和專用化的玉米品種發展依然滯后。玉米作為重要飼料，種植區種植業與養殖業配套銜接不夠,一二三產融合不足，農業比較效益低，市場競爭力不強的問題日益凸顯。加工水平和轉化增值率依然偏低，產業鏈條短、附加值不高，帶動農民增收能力弱，產業發展已經到了轉型升級的重要節點。

　　再次，我國玉米發展已受到資源環境強約束

　　我國人多地少水缺，人均耕地面積和淡水資源分別僅占世界平均水平的1/3、1/4，農業資源長期透支、過度開發。近幾年，受比較效益及勞動力成本的影響，玉米在生態次適宜區擴張十分迅速，玉米發展與資源生態之間的矛盾十分突出。例如，在東北第四、第五積溫帶無霜期短，寒害問題突出，玉米含水量高，生態經濟效益不高;北方農牧交錯區由于深度墾殖，水土流失、土壤沙化問題突出，大規模種植玉米促使區域農業生態系統惡化;西北風沙干旱區玉米種植集中在西北沙漠綠洲區，玉米用水靠灌溉，灌溉定額大，與其他作物、生態用水有矛盾，對綠洲生態造成威脅;西南石漠化地區水土資源俱缺，大面積種植玉米不僅經濟，而且不利于保水、保土，破壞區域生態平衡;太行山沿線石灰巖區域山多地少，墾殖指數高，水土流失嚴重、靠天吃飯的局面尚未得到有效扭轉。

　　綜述所述，加快調整優化我國玉米產業結構，將籽粒玉米進一步集中布局在最佳生態適宜區生產、并將生產規模控制在合理區間，平衡玉米供求關系，促進玉米產業健康平穩發展，支撐我國新一輪農業結構調整全面深化推進，已經勢在必行。

　　二、玉米產業發展調整思路

　　新時期，玉米產業發展應以國家新的糧食安全觀為統領，以資源承載力為依據，優化產業結構和區域布局，加快推科技創新引領、一二三次產業融合發展，實現區域生態經濟協調、糧經飼統籌、種養加一體、農牧結合的現代新型產業發展模式，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。

　　(一)建立用養結合型種植結構

　　根據不同區域生態規律，優化種植結構，建立用養結合的農業土地利用結構，保障區域農業可持續發展。在東北冷涼區，鼓勵開展玉米大豆輪作等生態友好型耕作制度，發揮生物固氮作用。在北方農牧交錯區，調減部分玉米改種更加節水、耐旱、減災避災作物，加強水土保持，實現生態與經濟共贏;在西北干旱區，依據灌溉用水，依水定作，發展耐旱作物、沙生作物替代種植，并大力發展玉米與節水作物輪作、套作，提高水資源利用率;在太行山沿線區域，應大力發展山地牧草、林下套作、生態林業與特色雜糧，恢復生態，提高效益;西南石漠化地區大力發展生態林果、茶葉、藥材等。

　　(二)構建農牧結合型種養結構

　　充分挖掘飼草料生產潛力，大力發展草牧業，形成糧草兼顧、農牧結合、循環發展的新型種養結構。積極推進飼用玉米生產，按照“以養定種”的要求，積極發展飼用玉米青貯玉米等;有條件的地方大力發展苜蓿、羊草等牧草種植，提高飼草供給度，優化飼料品種結構;進一步挖掘秸稈飼料化潛力，推廣糧改飼和種養結合模式，促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展。

　　(三)提升玉米產品質量結構

　　瞄準市場需求，加大開發力度，發展專用玉米、特種玉米生產，將產品質量結構調優調高調安全，滿足居民消費結構升級需要。全面提高管理水平，加強生產全程管護，提高產品品質和質量。建設玉米質量安全監管體系，強化源頭治理、過程管控和質量追溯，保障質量安全水平。加強不同玉米產品品牌營銷推介，培育知名玉米品牌，加大知識產權保護力度，不斷擴大品牌影響力和美譽度。

　　(四)完善玉米產業鏈結構

　　立足區域特色資源優勢，著力發展玉米加工、物流和服務業，完善農業產業鏈結構。培育優勢品種，建設特色原料生產基地，完善利益聯結機制，促進鮮食、飼用、其他專用玉米原料基地與龍頭企業、農產品加工園區、物流配送營銷體系緊密銜接。大力發展玉米精深加工，提高附加值。發展以玉米電子商務和現代物流，促進線上線下融合發展。

　　三、政策建議

　　(一)調整收儲政策(價格)政策

　　結構調整任務繁重、時間緊迫，涉及國家、農民、企業等多方面利益。建議由國家發改委、財政部、中農辦等有關部門牽頭，抓緊研究改革玉米臨時收儲政策和收購價格定價機制，統籌考慮糧食穩定、資源承載、農民收入、財政負擔、加工企業、庫存保值等因素，引導農業結構積極有序調整。

　　(二)創設結構調整補助政策

　　調減玉米的重要路徑是糧改飼、糧豆輪作，以及玉米改種雜糧、牧草、果茶及其他生態適宜性作物，但受比較效益和市場影響，需要國家給予適當補助，以引導鼓勵農民調結構。建議：一是在總結今年試點經驗的基礎上，明年擴大糧改飼試點規模，由目前的30個縣增加到100個縣，每縣安排1000萬元。并制定支持東北地區糧豆輪作的政策，安排專項補貼資金。二是適當降低玉米收儲價的同時，可提高大豆目標價格，把省下來的錢轉到大豆上，相應提高大豆種植效益，引導農民擴大糧豆輪作。三是對實施玉米青貯的農戶給予補貼，保證實施青貯的農戶收入不低于出售玉米籽粒的收入，每畝可給予100-150元補貼;四是在北方玉米優勢產區，鼓勵玉米-大豆輪作，輪作年給予種植大豆農戶輪作補貼，補貼幅度要略高于種植玉米和大豆的收益差額;五是在不適宜機械化大規模種植玉米的丘陵地區和山區，采取糧改果補貼政策，改種果樹后給予3年補貼，補貼幅度應與種糧直補持平。六是在西南地區不適宜種植玉米的坡耕地上，通過補貼方式鼓勵農民改種茶葉，并提供種苗和必要的培訓。按新栽茶樹第三年開始采摘計，可對糧改茶農民給予2年補貼，每年每畝補貼150元。七是在農牧交錯帶的玉米分散種植區鼓勵農民種植牧草發展養殖業，按牧草一年收獲3次計算，對糧改草的農民進行補貼，補貼水平與青貯補貼持平。

　　(三)強化創新驅動

　　實施科技、機制創新“雙輪驅動”。科技創新重點要大力推進種業創新，加快選育高產優質抗逆、適宜機械籽粒收獲的玉米品種，選育適宜飼用的高生物產量、高蛋白質含量青貯玉米和牧草品種。加強品種管理，防止越區種植。機制創新重點是培育新型農業經營主體和發展適度規模經營，特別要做大做強一批牛羊規模化養殖龍頭企業，建立健全龍頭企業與種養大戶、家庭農場、合作社利益聯結機制，示范帶動結構調整，引導產業轉型升級。

　　(四)加大金融支持力度

　　建議通過建立信貸擔保體系，支持新型農業經營主體糧改飼、發展現代草食畜牧業，促進農牧結合。加大對龍頭企業、有實力的專業合作社的金融支持力度，引導其積極參與玉米結構調整。給予糧改飼青貯窖建設補助和生產貸款支持，鼓勵參與種養、收儲、加工、銷售等環節，延伸產業鏈條，健全利益聯結機制，示范帶動結構調整。

　　(五)加強進口管理

　　針對我國糧食生產國際競爭力弱、人口眾多、進口資源有限的形勢，進一步研究糧食貿易保護政策，減少進口對我國玉米生產的沖擊。充分利用綠色壁壘等非關稅措施，合理控制進口節奏。加大對糧食走私的打擊力度，保護國內玉米生產者的利益。