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    近日，國家發展改革委、生態環境部、農業農村部、住房城鄉建設部、水利部聯合印發了《關于加快推進長江經濟帶農業面源污染治理的指導意見》。為準確理解和全面把握《指導意見》的背景、思路、目標、任務和政策措施，國家發展改革委農經司負責人接受了采訪。

    《指導意見》出臺背景

    5月17日，韓正副總理主持召開推動長江經濟帶發展領導小組會議，強調以持續改善長江水質為中心，扎實推進水污染治理、水生態修復、水資源保護“三水共治”，更加有力有序有效做好長江生態環境保護工作。5月25日，我委何立峰主任主持召開了推動長江經濟帶發展領導小組辦公室會議，明確要求結合鄉村振興戰略和農村人居環境整治三年行動方案實施，以嚴格控制沿江養殖污染為重點，加快推進農業面源污染治理，印發《關于加快推進長江經濟帶農業面源污染治理的指導意見》。

    為指導沿江11省（市）加大治理力度，加快推進農業農村面源污染治理，確保到2020年取得明顯治理成效，國家發展改革委會同生態環境部、農業農村部、住房城鄉建設部、水利部等有關部門，在深入基層調研、反復研究論證的基礎上，起草印發了《指導意見》，系統提出了長江經濟帶農業農村面源污染治理的指導思想、基本原則、治理目標、重點任務、支持政策和保障措施。

    長江經濟帶農業農村面源污染防治面臨怎樣的形勢？

    近年來，有關部門和沿江省（市）按照“共抓大保護、不搞大開發”的要求，根據中央關于生態文明建設的有關部署，積極開展農業農村面源污染治理，促進綠色發展，取得一定成效，農業源總氮和總磷排放均有所下降。2016年，沿江11省（市）化肥使用量、農藥使用量、生豬出欄數分別比2014年下降2%、5%和7%。其中，上海市下降幅度達到10%、16%和29%，浙江省下降幅度達到6%、16%和32%。

    但是，由于農業總量大、生產生活方式不合理、歷史欠賬多等原因，長江經濟帶農業農村面源污染形勢仍然嚴峻。2016年，沿江11省（市）化肥使用量2134萬噸（折純量），占全國總量的36%；耕地單位面積使用量31.7千克/畝，比全國平均水平高2.1千克。農藥使用量71.1萬噸，占全國總量的41%；農膜用量84.5萬噸，占全國總量的33%；生豬出欄超過3.4億頭，占全國的一半以上，大量畜禽糞污沒有及時處理和利用；水產養殖布局不合理、局部地區環境污染嚴重；農村垃圾污水治理僅在經濟較發達地區得到部分解決。農業農村面源污染仍是長江水體污染的重要來源之一，加快推進長江經濟帶農業農村面源污染治理，成為改善長江水質、修復長江生態環境、推動長江經濟帶高質量發展的迫切要求。

    農業農村面源污染涉及面廣，長江經濟帶不同地區污染治理的現狀和要求也不盡相同，為有效推動治理工作，《指導意見》對此有什么考慮？

    根據長江經濟帶農業農村面源污染的主要構成、特點、現有治理基礎、存在的主要問題，結合實施鄉村振興戰略和農村人居環境整治三年行動方案，提出了綜合性的治理措施。

    主要考慮有：

    一是全面系統謀劃，加大治理力度。農業農村面源污染成因復雜，需要統籌考慮農田面源污染、畜禽養殖污染、水產養殖污染、農村生活污染，構建綜合配套的治理體系，加快治理步伐。

    二是緊扣關鍵環節，一方面，要將畜禽養殖污染治理作為重中之重；另一方面，要將重要河流湖泊、水環境敏感區等作為重點區域，提出更高治理目標和要求。經濟發達地區，也應加快治理進度。同時，嚴格管控河道范圍內的違法種養殖等行為，防止污染物直接排入水體。

    三是推動綠色發展，加強源頭防控。農業農村排放的主要污染物是氮磷和有機物，利用好了是營養資源，治理的關鍵是統籌推進資源節約和循環利用。要將轉變發展方式、推進綠色發展作為治理工作的主線，把優化種養業布局結構，發展綠色、生態、循環農業融入各項治理任務，著力構建治本之策。

    四是落實治理責任，健全工作機制。要建立健全污染防治的責任機制，中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制，農業農村面源污染防治的投入、運行和管護機制，以及政府引導、社會參與和公眾監督的多元共治機制。

    五是完善政策措施，激發內生動力。堅持引導性、激勵性措施與強制性、懲罰性措施相結合，增強地方和排污主體治理污染的內在壓力和動力。

    長江經濟帶農業農村面源污染治理的目標要求是什么？

    長江經濟帶農業農村面源污染治理的總體目標是，到2020年，農業農村面源污染得到有效治理，種養業布局進一步優化，農業農村廢棄物資源化利用水平明顯提高，綠色發展取得積極成效，對流域水質的污染顯著降低。其中，在農田污染治理方面，主要農作物化肥農藥使用量實現負增長，化肥農藥利用率提高到40%以上，測土配方施肥技術覆蓋率提高到90%以上，病蟲害綠色防控覆蓋率提高到30%以上，專業化統防統治率提高到40%以上，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上，秸稈綜合利用率提高到85%以上，農田殘膜回收率提高到80%以上。在養殖污染治理方面，畜禽養殖污染得到嚴格控制，畜禽糞污綜合利用率提高到75%以上，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率提高到95%以上，大型養殖場2019年底前達到100%。水產生態健康養殖水平進一步提升，主產區水產養殖尾水實現有效處理或循環利用。在農村人居環境治理方面，行政村農村人居環境整治實現全覆蓋，90%左右的村莊生活垃圾得到治理，基本完成非正規垃圾堆放點整治，有較好基礎的地區農村衛生廁所普及率提高到85%左右，農村生活污水治理水平明顯提高，亂排亂放得到有效管控。

    在上述總體治理目標的基礎上，《指導意見》對重點區域，如重要河流湖泊、水環境敏感區和長三角等經濟發達地區，進一步提出了更高的治理目標要求。《指導意見》明確提出，將長江干流和重要支流沿線，丹江口庫區、南水北調水源及沿線、三峽庫區及其上游等重大工程區域，鄱陽湖、洞庭湖、洱海、滇池、巢湖、太湖和千島湖等匯水區，重要飲用水水源地等敏感區域作為重點治理區域。要求到2020年，重點治理區域主要農作物測土配方施肥覆蓋率達到93%以上，化肥農藥使用量比2015年減少3%-5%，鄱陽湖和洞庭湖周邊地區化肥農藥使用量比2015年減少10%以上；嚴格控制畜禽養殖污染，長江干流和重要支流岸線延伸至陸域200米范圍內基本消除畜禽養殖場（小區），強化規模養殖場糞污處理設施裝備建設，基本實現畜禽糞污資源化利用；全面依法清理非法網箱網圍養殖；加強農村生活污水排放監管，位于飲用水源保護區的村莊，要全面采用水沖式廁所，建立管網集中收集處置系統，按相關環境質量管理目標實現達標排放。

    《指導意見》要求，加快經濟發達地區治理進度，力爭提前完成治理目標。長三角地區2019年底前完成化肥農藥減量目標。長三角、長江中上游城市近郊區，要實現農村生活垃圾收運和處置體系全覆蓋，完成農村廁所無害化改造，基本實現廁所糞污的有效處理或資源化利用，顯著提高農村生活污水治理水平。

    為實現上述目標，《指導意見》提出了哪些治理任務？

    未來一個時期，要重點推進5項主要任務。

    一是優化發展空間布局，加大重點地區治理力度。加快劃定和建設糧食生產功能區、重要農產品生產保護區，推進特色農產品優勢區建設。

    二是綜合防控農田面源污染，推動農業綠色發展。推進化肥減施增效，全面推進測土配方施肥，推動有機肥替代化肥。實行農藥減量控害，推廣農作物病蟲害綠色防控技術，大規模開展專業化統防統治。大力開展秸稈肥料化、飼料化、能源化、基料化、原料化利用。加強地膜等廢棄物處理利用。控制和凈化地表徑流，發展節水農業，攔截和消納農田退水和農村生活污水中各類有機污染物。推行用養結合的耕作模式，在湖南長株潭重金屬污染區、貴州云南石漠化區的坡耕地和瘠薄地實行休耕，推動長江流域小麥稻谷低效低質區開展稻油、稻肥等輪作。

    三是嚴格控制畜禽養殖污染，推進糞污資源化利用。促進畜牧業轉型升級，大力發展畜禽標準化規模養殖，支持建設糞污貯存處理利用設施，推廣清潔養殖工藝，落實畜禽疫病綜合防控措施。因地制宜采取就近就地還田、生產有機肥、發展沼氣和生物天然氣等方式，加大畜禽糞污資源化利用力度。加強養殖污染監管，將規模以上畜禽養殖場納入重點污染源管理，建立畜禽規模養殖場直聯直報信息系統，畜禽養殖大縣要將畜禽糞污綜合利用率、規模養殖場糞污處理設施裝備配套率等目標要求逐一分解落實到規模養殖場，畜禽廢棄物治理與資源化利用量納入污染物減排總量核算。

    四是推進水產健康養殖，改善水域生態環境。強化漁業水域生態環境保護，開展養殖水域灘涂環境治理，規范河流、湖泊、水庫等天然水域的水產養殖行為，推進水產養殖節水減排，鼓勵開展尾水處理等環保設施升級改造。轉變水產養殖方式，推行標準化生態健康養殖，發展大水面生態增養殖、工廠化循環水養殖、多品種立體混養及稻田綜合種養等養殖模式，推進水產養殖裝備現代化、生產管理智能化，加強全價人工配合飼料的研發和推廣，強化水生動物疫病防控和監測預警。

    五是加快農村人居環境整治，實現村莊干凈整潔。全面治理農村生活垃圾，合理選擇垃圾收運處理方式，建立村莊保潔制度，開展非正規垃圾堆放點排查整治，擴大垃圾分類制度覆蓋范圍。大力開展廁所革命，加快普及不同類型的衛生廁所，加快建設衛生公廁。加強農村生活污水治理，積極推動城鎮污水管網向周邊村莊延伸覆蓋。完善建設和管護機制，探索實行農村環保設施市場化建設和運營管理，建立垃圾污水處理設施長效管護機制。

    為加快推進長江經濟帶農業農村面源污染治理，《指導意見》提出了哪些政策措施？

    主要有三個方面的政策措施：

    一是建立多元化投入機制。構建公共財政支持、責任主體自籌和社會資金參與的多元化投入格局。中央有關部門結合現有資金渠道，以中西部地區為重點，支持地方加快農業農村面源污染治理。鼓勵地方按規定加強相關渠道資金和項目統籌整合。規模化種養大戶、農業企業等排污主體要承擔治污主體責任。引導社會資本投向農業廢棄物資源化利用、農村垃圾污水治理等領域。

    二是加大財稅支持力度。深入推進農業水價綜合改革。完善化肥農藥減量、有機肥替代化肥補貼政策。對畜禽水產禁養區關閉搬遷的養殖場，地方政府要給予合理補償。落實沼氣發電上網標桿電價和上網電量全額保障性收購政策，推動符合標準的生物天然氣并入城鎮燃氣管網。鼓勵各地將符合條件的施肥機械、水產機械納入農機購置補貼范圍，按規定申請開展植保無人飛機規范應用試點。鼓勵地方政府對畜禽養殖廢棄物資源化利用裝備實行敞開補貼。

    三是完善用地用電等政策。適當提高規模養殖場糞污資源化利用和有機肥生產積造設施用地占比及規模上限。農村生活垃圾污水收運處理設施，以畜禽養殖廢棄物、農作物秸稈為主要原料的規模化生物天然氣工程、大型沼氣工程、有機肥廠、集中處理中心等，其建設用地納入土地利用總體規劃，在年度用地計劃中優先安排。落實畜禽養殖場（小區）污染防治設施運行、水產養殖綠色發展的農業用電政策。

    如何保障《指導意見》提出的目標任務得到有效落實？

    為完成長江經濟帶農業農村面源污染治理的目標任務，《指導意見》提出了五個方面的保障措施。

    一是加強組織領導。健全農業農村面源污染防治工作機制，中央有關部門按照職責分工加強指導和督導檢查，各省（市）對本行政區內的治理工作負總責，各市、縣要建立工作臺賬和時間表，落實治理責任，實行掛圖作戰。

    二是強化考核督查。農業農村面源污染治理是長江經濟帶“三水共治”的重要組成部分，將作為沿江省市領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，由推動長江經濟帶發展領導小組辦公室統一組織考核，考核結果報領導小組、國務院辦公廳和中央組織部。將農業農村面源污染治理突出問題納入中央生態環保督察范疇。

    三是提高監測監管能力。建立完善農業農村面源污染的監測和評價體系，加強對農村飲用水源地、一定規模以上的農村生活污水處理設施出水和畜禽規模養殖場排污口的監測。

    四是完善污染防治標準和法規體系。制定完善農業生產、農業面源污染監測和治理等標準及技術規范，嚴格執行《環境保護法》《水污染防治法》《畜禽規模養殖污染防治條例》，完善農業農村面源污染防治方面的法律法規，依法嚴肅查處違法違規行為。

    五是加強公眾參與和社會監督。加強農業農村面源污染防治的科學普及和輿論宣傳，將農業農村環境保護納入村規民約，鼓勵公眾對污染農業農村環境的行為進行監督舉報，完善農業農村面源污染防治信用約束機制。落實環保領域聯合懲戒合作備忘錄要求，依法依規對失信主體實施懲戒和限制等約束性措施。