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    作為最重要的農藥行業管理法規，從提出修訂草案到完成修訂正式通過，期間輾轉曲折，這6年里到底經歷了什么？

    2月8日在國務院常務會議上通過的《農藥管理條例（修訂草案）》，將深刻地影響著行業的走向。

    最核心的問題：農藥經營許可，放開還是收緊？

    零售商不想掛靠，希望放開經營

    現行農藥管理條例，我國農藥實行供銷、農業部門專營，只有七類主體可以經營農藥。即供銷合作社的農業生產資料經營單位，植物保護站，土壤肥料站，農業、林業技術推廣機構，森林病蟲害防治機構，農藥生產企業，國務院規定的其他經營單位。現實情況是，隨著市場經濟的發展，供銷社經營單位改制，農技推廣部門專門從事公益性農技推廣工作，個體經營快速發展并占據主導地位，農藥經營主體已經發生了根本性變化。據了解，個體經營早已占據農藥經營的7成以上。

    依據現行農藥管理條例對經營主體的界定，這些個體經營者并不合法。這一現實導致大多數農藥個體經營者只能選擇掛靠合法的經營主體從事農藥經營。掛靠往往受制于人，甚至滋生權力尋租，鑒于這種情況，農藥個體經營者的普遍心聲是“放開農藥經營”，這也是他們對新農藥管理條例最大的期待。

    自農藥管理條例征求意見稿提出要實行農藥經營許可后，業內普遍認為這是放開農藥經營的信號。但一部分農藥個體經營者卻開始擔心，如果許可條件設定較高，他們有可能會因為條件不達標而被淘汰出局。

    農藥經營許可呼聲頗高

    農藥經營許可是對農藥經營者是否具備農藥經營條件和資質進行審核的一種行政許可，是對農藥進貨識別能力、經營人員的素質和技術指導能力、資金條件的賠償能力進行評估、許可。

    海南在實行農藥批發專營前，實行的就是農藥經營許可。根據2005年《海南經濟特區農藥管理若干規定》第五條，申請經營農藥的，由所在地市、縣、自治縣人民政府農業行政主管部門審查，對符合條件的，應當在收到申請之日起二十個工作日內予以批準，核發農藥經營許可證；對不予批準的，應當書面說明理由。

    有行業人士表示，由于個體經營者數量眾多，監管困難，導致假冒偽劣農藥問題突出，直接危及到農產品質量安全。農藥經營許可的提出，正是為了解決農藥監管問題。

    農藥經營許可的提出，得到了業內眾多人士的支持。在他們看來，實行農藥經營許可，相當于提高了經營門檻，達不到要求的經營者會被淘汰，也可以有效避免假冒偽劣農藥的銷售，有利于凈化市場，促進正規產品的公平競爭。“現在市場比較混亂，究其原因，就是因為缺乏對經營企業的有效管理。”國內一上市公司高管表示。

    山東省農藥檢定所所長楊理健曾公開表示，農藥是生產使用有毒的藥品的特殊商品，理應比人藥管理更加嚴格。據了解，我國人藥經營就是實行的經營許可制。無《藥品經營許可證》的，不得經營藥品。“農藥的經營具有危害、危險性，更應該實行經營許可。”

    部分經銷商擔心被淘汰

    劉梅（化名）是廣州的一個農藥經銷商，在農藥行業打拼近十年，目前年銷售額在5000萬元左右。對于即將發布的新農藥管理條例以及農藥經營許可，她表示“既期待又擔心”。期待，是因為她支持農藥經營許可，認為經營許可對像她這樣銷售正規產品的經銷商有好處；擔心，則是因為不知道農藥經營許可的要求和條件，她還擔心經營許可給經營者的緩沖時間太短，“每年6月份營業牌照年檢，如果是6月份后實行經營許可，經營者就有足夠的時間去準備，以達到經營許可要求的條件；如果是6月份前實行，恐怕就比較麻煩，萬一現在條件達不到要求拿不到經營許可證，6月份年檢就通不過”。她說。

    與劉梅有同樣擔心的經銷商不在少數。他們甚至擔心，農藥經營許可如果設置門檻過高，是否就成了專營？“農藥行業確實需要整頓，但千萬不要像海南一樣實行專營就好。”一經銷商表示。

    2010年向行業征集了上千條意見

    可能也有你的意見

    一方面傾聽行業聲音，另一方面調查研究，南方農村報曾聯合七家網站就農藥管理條例修訂公開征集意見，一共收集了上千條建議，并形成書面報告呈送給相關管理部門，以及人大代表、政協委員，傳遞當時業界的聲音。

    我國現行農藥管理條例是自1997年5月頒布實施的，并于2001年進行了修訂。多年過去，為適應行業發展需要，不時有修法的聲音傳來。2010年，南方農村報特別策劃了一組系列報道《農藥大變局》，是對當時的農藥產品生產、特別是基層農藥渠道以及用藥狀況的翔實反映。報道一方面是進行調研，同時也在推動修法。

    2010年的調查問卷——

    1、在當前農藥流通體系下，您認為現行《農藥管理條例》規定的供銷社、農業“三站”等七類單位對農藥流通和農民用藥安全起多大作用？有沒有必要限制農藥經營單位？

    2、如何看待個體戶參與農藥經營后對農藥流通和用藥安全的影響？在農業部進行《農藥管理條例》第四章“農藥經營”修改方面，您對農藥經營資質單位的規定有何建議？

    3、農藥經營受限于“身份”還是資質？關于農藥經營門檻和須具備的準入條件，請詳盡地發表您的意見？

    4、2010年初發生的系列藥殘超標事件，凸顯禁限高毒農藥監管漏洞——尤其是限用農藥——生產合法，往往在流通和使用中出現問題。通過怎樣的制度設計，可以解決這一問題？

    5、目前，農藥隱性成分遭千夫所指，當媒體稱之為“潛規則”時，業內卻認為不是“規則”，是非常普遍的現象。您認為制度上留下了哪些監管漏洞，為添加隱性成分的農藥提供生存土壤？如何才能杜絕此種行為？

    6、近年來病蟲害猖獗，加上農戶存在“高毒即高效”等認識誤區，農藥使用極不規范，應該如何監管農藥使用者？

    7、“農藥產品數量多是農藥市場亂、監管難的主要原因，由于現行《農藥管理條例》規定農藥產品經過臨時登記或正式登記后都可以銷售，而臨時登記要求低致使農藥產品數量大增。”對此，您是怎么看待的？有何建議？

    8、農業部政策法規司副司長王樂君表示，“促進企業發展，方便有利于企業的兼并重組和集團化”是條例修改首要解決的問題。您建議國家如何扶持一些大的生產企業、流通企業創建品牌？

    9、目前，全國多地面臨假劣農藥廢棄物、農藥包裝廢棄物難以無公害化處理的問題。您認為政府、企業、使用者各自應該承擔什么職責？請提出有效回收建議。

    10、農藥生產、經營、使用由多個管理部門監管，但往往執法標準不統一、效率不高。您是否認為須為農藥行業立法，界定農藥行業的執法主體？若將農藥生產、經營、使用歸口到農業部門統一管理，您認為合理嗎？

    近年來農藥行業的確在進步，更加注重環保與安全，注重高效低毒農藥的開發，新的農藥劑型如水分散粒劑、懸浮劑、水乳劑等不斷被開發出來；推廣服務形式更靈活，服務更加精細化、多樣化；但從另一個角度看，變化似乎也沒有想象中那么大，回過頭看看2010年的這些報道，那些老大難問題仍然不時地重復上演。

    比如，添加隱形成分普遍，農藥合格率偏低。2017年2月，農業部公布了2016年第二批農藥監督抽查結果。結果顯示，抽查檢測的4152個農藥樣品中，假農藥就有482個，其中擅自添加其他農藥成分的有361個，比例較高。

    比如，經營門檻低，假冒偽劣以及禁限用高毒農藥屢禁不止。我國農藥經營者數量眾多，經營門檻低，監管難度大。導致很多假冒偽劣農藥尤其是禁限用高毒農藥屢禁不止。毒豇豆事件、毒韭菜事件、毒生姜事件等就是部分農藥經營者售賣、農戶違規使用高毒農藥造成的。

    比如，產品同質化嚴重，價格戰從未停止。我國農藥企業眾多，創新能力卻極度欠缺，企業喜歡扎堆，追逐熱門產品，導致產品同質化嚴重，價格戰也讓企業競爭進入兩敗俱傷的境地，阻礙行業健康發展。據了解，我國現有農藥企業2000多家，登記產品3萬多個，但銷售額不足一億元的企業多達1800家，年銷售額上千萬元的產品寥寥可數。

    食品安全事件頻發，無疑是促成修法的重要因素。2011年前后，海南海口、廣西南寧、云南昆明、湖北宜昌和山東青島陸續查出其他蔬菜農殘超標或含禁用農藥。在一定程度上說明國內不規范用藥的普遍性。因此，官方一開始就明確，修訂草案是圍繞保障農產品質量安全，為餐桌上的安全提供法制保障。

    海南特區：“毒豇豆事件”觸發農藥管理變革

    海南是農業大省，種植業大省，又是經濟特區，從改革探索的角度，海南的農藥管理實踐無疑具有極大的參考價值。

    海南作為經濟特區，有自主立法權。在1997年，海南就開放農藥經營主體，實行了經營許可制，并在2005年以立法形式確定下來。國內其他地區卻并無這一特權。2011年，山東也曾經提出要實行經營許可，但由于沒有法律依據，加上當地工商局反對而不了了之。

    海南的經營許可制度，允許符合相關條件的農藥企業和個體工商戶經營農藥，個體戶由當地農業部門核發農藥經營許可證，并通過培訓持證上崗。

    2010年初，海南“毒豇豆事件”爆發，迅速成為轟動全國的食品安全事件。險些擊潰海南多年建立起來的瓜菜品牌。據了解，海南被成為全國的菜籃子，農業產值占GDP比重達30%。當時海南是全國主要的豇豆輸出地，種植面積達20余萬畝，其中80%--90%銷往外地。毒豇豆事件爆發后，海南豇豆產業受到重創，豇豆滯銷，價格下滑，種植面積萎縮，相當長時間未能恢復。

    毒豇豆事件爆發后，為了有效監管農藥市場，2010年7月，海南通過了《海南經濟特區農藥管理若干規定(修訂案)》，要求從2010年11月起實施農藥批發專營特許制度和農藥零售經營許可制度，并保持至今。根據《海南經濟特卻農藥管理若干規定》和海南省農藥批發零售經營許可管理辦法（試行），海南農藥批發實行專營特許制度，農藥零售經營實行許可制度。海南全省農藥批發企業設立3家，由省級農業行政主管部門采用公開招投標方式確定。農藥零售企業原則上每個鄉鎮設立1家。農藥經營企業在取得農藥專營許可證和經營許可證后，方可向工商行政管理部門申請辦理營業執照。

    修訂歷程：《征求意見稿》VS《修訂草案》

    2011年，國務院發布《農藥管理條例》（征求意見稿）下稱《征求意見稿）》；2017年2月8日，《農藥管理條例（修訂草案）》（下稱《修訂草案》）在國務院常務會議上獲得通過。比較前后兩稿之不同，也許能夠讓我們更好地認識即將發布的修訂草案。

    農藥管理方面：《修訂草案》加強了農藥監督管理保障，賦予農業部門現場檢查、抽查檢測、調查了解、查閱復制有關資料、查封扣押產品及相關設備材料、查封場所等手段。

    農藥登記方面：《農藥管理條例》農藥登記的三個階段：田間試驗——臨時登記——正式登記。《征求意見稿》取消準入門檻偏低的農藥臨時登記，農藥登記的五個階段：申請登記試驗——登記試驗后——申請登記——登記評審——登記公告。《修訂草案》允許轉讓登記資料，但登記證不允許轉讓。明確農藥登記評審委員會組成，增加了國家食品安全風險評估專家委員會的有關專家。

    農藥生產方面：《農藥管理條例》未對委托代加工進行規定，《征求意見稿》規定了委托代為加工、分裝農藥的條件和相應的備案程序。《修訂草案》明確由省級農業部門負責實施農藥生產許可制度；針對委托生產行為，規定委托人要取得相應的農藥登記證，受托人要取得農藥生產許可證。

    農藥經營方面：《農藥管理條例》限定供銷合作社的農業生產資料經營單位、植物保護站、農業、林業技術推廣機構等七類單位可以經營農藥。《征求意見稿》實行農藥經營許可制度。明確經營農藥應當具備的條件；禁止農藥經營者加工、分裝農藥或者向農藥中添加物質，禁止銷售未包裝、未附具標簽或者標簽殘缺不全的農藥。《修訂草案》對已取得經營許可的農藥經營企業設立的分支機構免予辦理經營許可證，但需向分支機構所在地縣級以上地方農業部門備案。

    農藥使用方面：《農藥管理條例》未有相關規定。《征求意見稿》要求農產品生產企業、專業化病蟲害防治服務組織和從事農產品生產的農民專業合作社建立農藥使用記錄等規定。《修訂草案》對農藥使用者義務作出詳細規定，包括不得將劇毒、高毒農藥用于防治衛生害蟲，蔬菜、瓜果、茶葉、菌類、中草藥材的生產，水生植物的病蟲害防治，不得在飲用水水源保護區內使用農藥等。

    監督管理方面：《農藥管理條例》中對假農藥的定義：以非農藥冒充農藥或者以此種農藥冒充他種農藥的；所含有效成分的種類、名稱與核準的產品標簽或說明書上注明的農藥有效成分種類、名稱不符的。對劣質農藥的定義：不符合農藥產品質量標準的；失去使用效能的；混有導致藥害等有害成份的。《征求意見稿》中增加“未取得農藥登記證的農藥和禁用的農藥，按照假農藥處理”；增加“超過農藥質量保證期的”按劣質農藥處理；國家建立農藥召回制度，對農業、林業、人畜安全、農產品質量安全、生態環境等有嚴重危害或者較大風險的，應當立即停止生產、經營、使用。《修訂草案》加大違法處罰力度，規定被吊銷農藥登記證的，國務院農業主管部門5年內不再受理其農藥登記申請；未取得許可證生產、經營農藥，或者被吊銷登記證、許可證，直接負責的主管人員10年內不得從事農藥生產、經營活動。

    《農藥管理條例》修訂歷經六年，長嗎？

    比較其他涉農政策法規的修訂歷程——

    新《種子法》：《種子法》在2000年7月8日通過實施，分別于20004年和2013年經歷兩次修正，期間歷時15年，于2015年11月4日通過，并于2016年11月1日正式實施。從第一次修訂到最后實施共經歷11年的時間。

    《中華人民共和國環境保護稅法》：這是提請全國人大常委會審議的首部單行稅法，走過6年立法之路、歷經兩次審議,《中華人民共和國環境保護稅法》2016年12月25日在十二屆全國人大常委會第二十五次會議上獲表決通過,并將于2018年1月1日起施行。

    新《中華人民共和國食品安全法》：從2013年10月10日國家食品藥品監管總局向國務院報送《食品安全法(修訂草案送審稿)》開始，歷時1年半的時間，經三次審議于2015年4月24日十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過，并于2015年10月1日起施行。

    《中華人民共和國農業技術推廣法》：《中華人民共和國農業技術推廣法》修改方案自2005年提出討論以來歷經7年的時間，于2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第28次會議通過，自2013年1月1日起施行。

    所以，六年時間并不算長！

    據了解，修訂后的《農藥管理條例》預計將于近期發布。農業部正抓緊制定《農藥登記管理辦法》《農藥經營許可管理辦法》《農藥生產許可管理辦法》《農藥登記試驗管理辦法》《農藥登記資料要求》等配套規章草案，為修訂后《農藥管理條例》的正式實施做好各項準備工作。

    總結：

    在《農藥管理條例（修訂草案）》即將發布之時，回頭看看走過的路，行業的每一個進步都不容易。法律也許不會為某個群體的特殊利益而定，但會是適用于目前的行業現狀，并且體現出引導性的主張。正因為如此，新的《農藥管理條例》才如此值得我們期待。

    農財君希望農藥行業的從業者，跟上行業進步的步伐，并繼續為擁有一個更加公平有序的市場環境而共同努力。