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    近日，國務院關稅稅則委員辦公室開始向各行業組織征求2022年度關稅調整意見，化肥行業的小伙伴們開始猜測中國現行化肥進出口政策調整的可能性。

    筆者認為，中國新發展格局下的現階段沒有必要動用WTO例外條款限制化肥出口，理由有三：

    1. 守承諾——踐行“堅定遵守和維護WTO規則”承諾的需要；

    2. 盡義務——考慮中國隱性化肥進口量，中國出口化肥是在盡減少對全球農業投入品市場影響的義務；

    3. 有他法——國內保供仍有其他政策空間。

    遵守承諾不征化肥出口關稅

    今年春耕以來，主管部門為了化肥保供穩價，國家發改委約談重點肥企并召開農用化肥鐵路運價優惠座談，市監總局對涉嫌哄抬價格的肥企立案調查，國務院國資委要求中央肥企保供，主要中央肥企公開表態，涉肥行業協會和商會聯合倡議。甚至，有好事者多次隔空喊話，希望國家限制或禁止化肥出口。

    但是，國家并沒有動用關稅工具。也就是說征出口關稅，現在不是時候！

    2018年底，中國宣布自2019年1月1日起全面取消包括7種化肥在內的94種貨物的出口暫定關稅，將出口征稅貨物縮減至入世時承諾的《實行出口稅的產品》范圍。這是塑造“堅定遵守和維護WTO規則”負責任大國形象的需要，也是中國進一步擴大開放的需要。

    2001年11月中國加入WTO時承諾，除了議定書附件6《實行出口稅的產品》中所列的貨物和WTO允許的“例外”情況外，不對其他貨物征收出口關稅；征出口關稅的稅率也不得超過《實行出口稅的產品》列表稅率。但是，2005年1月尿素出口開始加征260元/噸的出口暫定關稅，是中國第一次對列表之外的貨物征出口稅。之后，其他氮肥、鉀肥、磷復肥、煤炭、稀土等貨物陸續被貼上“兩高一資”的標簽，實行出口稅管理，征收出口暫定關稅、特別關稅、季節性關稅、滑準關稅等出口稅，部分貨物還實行出口配額管理。

    2018年4月，中國將美國按“特別301條款”對中國貨物征收高額關稅的做法訴諸世貿組織爭端解決機制。在反對美國單邊主義濫用“特別301條款”的背景下，2018年6月國務院在《中國與世貿組織》白皮書中重申，中國將繼續踐行承諾、遵守規則，積極參與多邊貿易體制建設，堅定支持世貿組織在全球經濟治理中發揮更大作用。2018年四季度中國政府決定全面取消2001年版《實行出口稅的產品》范圍外的出口暫定關稅，所有化肥產品出口不再征收出口關稅。

    分別于2021年5月1日和8月1日起實施的鋼鐵出口關稅上調政策，均沒有超出中國加入WTO時承諾的2001年版《實行出口稅的產品》貨物范圍和稅率上限水平。之前，中國限制稀土、鉬、鎢、鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷、鋅等貨物出口的關稅、出口配額等限制政策，也被世界貿易組織裁定違反WTO規則而宣布取消。

    當前，中國“典范”遵守WTO規則仍是最佳選擇，對于與化肥同樣重要或比化肥更重要的戰略物資都沒有動用“例外”規則，沒有必要動用可能引起更多摩擦的WTO“例外”情況規則對化肥出口征稅。

    中國化肥凈出口量不比隱性進口量

    鑒于中國人均耕地資源、水資源偏少的國情，國家確定了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的原則，國內耕地、農業用水等資源優先安排生產口糧，油籽、飼料用糧、工業原料用農產品則大量進口。如果按這些進口農產品在國內生產所消耗的化肥當量折算為隱性進口量，中國沒有化肥凈出口量，仍是化肥凈進口國。

    2020年度中國糧食總產量達到6.70億噸，不僅填滿了國人的“米袋子”，還貢獻了部分飼料用糧和工業用糧。但是，向往美好生活的中國人民還需要更滿的“油罐子”、“肉案子”、“奶瓶子”、“蛋筐子”，全年中國共進口了1.52億噸糧油類農產品。2020年全年大豆凈進口10024.8萬噸、各種谷物凈進口3522.7萬噸、植物油凈進口1273.2萬噸。這些糧油主要用來生產食用植物油和畜禽飼料，是中國人民從“吃得飽”走向“吃得香、吃得好、吃得健康”的必需農產品。

    參照倫敦亞非學院學者托尼？阿蘭（Tony Allan）提出的“虛擬水貿易”的概念，我們來計算中國農產品凈進口量隱含的“虛擬耕地”和“虛擬化肥”進口量。如果按中國油料作物和谷物單產折算，相當于虛擬進口了14.6億畝的播種面積（凈進口的食用植物油也折算為大豆種植面積）；按照國內生產這些農產品化肥效率（以國家發展改革委《全國農產品成本收益資料匯編》為依據）折算，相當于隱性進口了1260.8萬噸化肥（折純）。

    另外，2020年度還凈進口了大量的其他農產品：棉花（去籽）215.3萬噸，食糖512.6萬噸，各種肉類942.2萬噸，奶及乳制品323.8萬噸。這些農產品需要多少耕地資源和相應的化肥投入品，筆者沒有去推算，有興趣的可以自找答案。

    中國化肥凈出口量抵不過凈進口糧油類農產品隱性進口的化肥量。2020年度，中國共出口化肥（折純養分）1139.4萬噸，按實物量排序出口量較大的品種有：硫酸銨865.9萬噸，磷酸二銨573.2萬噸，尿素545.1萬噸，磷酸一銨253.0萬噸，各種過磷酸鈣（重鈣+富鈣+普鈣）143.5萬噸，三元復合肥114.5萬噸，肥料用氯化銨110.5萬噸，氮磷二元肥103.3萬噸。2020年中國進口各種化肥共計579.3萬噸（折純養分），進出口相抵后凈出口560.1萬噸化肥（折純養分）。

    考慮到中國化肥利用率低于世界主要農產品出口國的因素，中國出口化肥、農藥等農業投入品到國際市場，再從國際市場進口農產品，既彌補了國內耕地資源、農業用水資源的不足，又在全球范圍內提高了化肥、農藥的利用率。

    中國政府1993年宣布正式取消糧票和油票，實現糧油敞開供應，少不了當時大量進口化肥的貢獻。現在的我們，不僅有碗里的中國糧，還有進口農產品補充的那部分植物油、肉蛋奶、棉花、食糖等，才讓我們全民實現了“兩不愁+三保障”的小康生活。

    從某種意義上講，讓那些有富余耕地、富余水資源的國家或地區幫我們種點農產品，我們利用相對富余的產能出口這點兒化肥、按市場價收款，也是在盡國際化肥市場的保供義務。

    從圖中的黑線可以看出，自2008年起中國成為化肥凈出口國。但是，如果把中國凈進口農產品隱性進口的化肥考慮進去，那根表示中國化肥凈出口量的黑色仍會在負數區間。要想大量進口農產品的同時不給國際化肥市場“添亂”，我們欠國際化肥市場的還很多。

    國內保供仍有其他政策空間

    “口糧絕對安全”是中國國家糧食安全戰略最重要的內容之一。央企和其他骨干生產企業已經按行業協會、商會的倡議，盡量不接出口訂單，力保國內供應。但是，貨物出廠交付后，還真沒有辦法去限制買家依法改變流向發至出口口岸。不過，筆者認為行業主管部門仍有可做之事：

    1. 農業農村部門

    進一步加大有機肥部分替代化肥的推廣、示范和實施力度，尤其是畜禽糞污等農業廢棄物的肥料化利用方面。產品替代有個經濟性促進的規律，目前化肥價格整體高于往年，各類有機肥替代化肥的經濟性有所提高。另外，這些畜禽糞污中的氮磷鉀等養分，一部分也是進口農產品中隱含的化肥養分。

    在《科學施肥指導意見》中，重視硫酸銨、普鈣、富鈣、氯化銨、改性硝酸銨等中底濃度化肥品種的指導施用。這些中低養分的肥料品種，在國際貿易中運費占總價的比例高，更適合在國內銷售。

    2. 財政部門

    借鑒鋼鐵產品調控手段，進一步降低化肥進口關稅，暫定0%進口關稅。加大對“化肥負增長”、“有機肥替代化肥”等涉農項目的補貼力度。財政部督促檢查《關于下達實際種糧農民一次性補貼資金預算的通知》（財農〔2021〕61號）200億元增量補貼的各地執行情況，必要時要求地方財政配套增加補貼金額。

    3. 國家發展改革委

    必要時重申《關于完善鉀肥價格管理政策的通知》（發改價格〔2009〕368號）的有效性，進口企業以港口交貨基準價格為基礎，在上浮幅度3%、下浮不限的范圍內制定具體港口交貨價格。嚴格一般貿易鉀肥進口企業鉀肥價格備案制度。

    對現行的整車農用化肥鐵路運輸免征鐵路建設基金的制度進行完善，讓更多的化肥品種享受優惠。

    4. 工業和信息化部

    會同有關部門，為部分骨干企業解決原料用氣、用煤、用電的困難，提高化肥行業整體開工率。

    結論：

    保持現行化肥出口政策，體現了典范遵守WTO規則大國擔當形象。否則，不僅容易產生貿易摩擦，還有可能推高國際農產品生產成本，會間接抬高中國進口農產品的價格。所以，現階段沒有必要對化肥征出口關稅。